Το Διακύβευμα από την Αναθεώρηση του Άρθρου 24 του Συντάγματος

Μαρία Καραμανώφ
Εκτύπωση
Ομιλία σε Δημόσια Συζήτηση με θέμα: Θέμα: «Οι Συνταγματικές αλλαγές κατά του φυσικού περιβάλλοντος» στο Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας στις 13/12/2006

Κατ’ αρχάς θα ήθελα να ευχαριστήσω το ΤΕΕ για την πρόσκλησή του προς το Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος, το οποίο σήμερα εκπροσωπώ. Η επικείμενη συνταγματική αναθεώρηση έχει βεβαίως απασχολήσει την κοινή γνώμη τον τελευταίο καιρό, ίσως όμως όχι σε τόσο και όσο βάθος θα έπρεπε, εν όψει του διακυβεύματός της. Υπό την έννοια, λοιπόν, αυτή, το θέμα της σημερινής συζητήσεως έχει αγγίξει την καρδιά του ζητήματος και μας δίνει την ευκαιρία για σοβαρό προβληματισμό.

forestburnedΤο πρώτο και σοβαρότερο ίσως διακύβευμα της παρούσης αναθεωρήσεως, η οποία λαμβάνει χώρα πέντε μόλις χρόνια μετά την προηγούμενη, είναι η ίδια η αναθεωρητική διαδικασία και, μέσω αυτής, ο χαρακτήρας του Συντάγματος ως θεμελίου της εννόμου τάξεως της Χώρας. Το συντομότατο χρονικό διάστημα που μεσολάβησε μεταξύ των δύο τελευταίων αναθεωρήσεων και το εύρος των αλλαγών που επιφέρουν, προκαλούν, ακόμα και στον μη νομικό, το εύλογο ερώτημα, ποια είναι η έννοια ενός αυστηρού Συντάγματος, όπως το ελληνικό, όταν αυτό αναθεωρείται με τόση ευκολία, ακόμα και σε βασικές διατάξεις του.

Δεν χρειάζεται να υπενθυμίσω ότι το Σύνταγμα αποτελεί τη βασική πολιτική και νομική απόφαση η οποία καθορίζει την οργανωτική δομή και λειτουργία ενός κράτους και, παράλληλα, διακηρύσσει τις θεμελιώδεις έννομες αξίες τις οποίες οφείλει να πραγματώσει το κράτος αυτό μέσω των δημοσίων πολιτικών του.

Για το σύγχρονο ελληνικό κράτος, η θεμελιώδης αυτή απόφαση ελήφθη το 1864, οπότε και χρονολογείται το Σύνταγμά μας, και επί τη βάσει αυτής η Ελληνική πολιτεία είναι ένα σύγχρονο δημοκρατικό κράτος Δικαίου και Προνοίας με κοινωνικό χαρακτήρα και προγραμματισμένη οικονομία.

Η έννομη αυτή τάξη αποτελεί ένα σύστημα που το χαρακτηρίζει η εσωτερική αρμονία και η λογική συνέχεια και το οποίο εγγυάται την ασφάλεια του Δικαίου, ενώ ταυτόχρονα παρέχει στον κοινό και τον αναθεωρητικό νομοθέτη, καθώς και τον δικαστή, τη δυνατότητα να επιφέρουν την προσαρμογή του στις μεταβαλλόμενες κοινωνικές συνθήκες χωρίς να αλλοιώνεται ο χαρακτήρας του.

Υπάρχει, λοιπόν, σαφής διάκριση μεταξύ συντακτικής εξουσίας και αναθεωρητικής λειτουργίας, η οποία είναι συντεταγμένη, ασκείται δηλ. μέσα στα πλαίσια των θεμελιωδών διατάξεων του Συντάγματος και ελέγχεται, αν τα υπερβεί, από τον δικαστή, όπως έχει κρίνει το Συμβούλιο της Επικρατείας ήδη από το 1952. Η αναθεωρητική λειτουργία, από τη φύση της πρέπει να ασκείται με μεγάλη περίσκεψη, να περιορίζεται στα απολύτως αναγκαία και, ιδίως, να μη θίγει με αποσπασματικές και ευκαιριακές ρυθμίσεις την συνοχή και την λογική του συστήματος της εννόμου τάξεως.

Σήμερα, όμως, ερχόμαστε -για δεύτερη φορά μέσα σε 5 χρόνια- αντιμέτωποι με μια αναθεώρηση που επιφέρει και αυτή, με την ίδια προχειρότητα όπως και η προηγούμενη, σοβαρότατες αλλαγές στη δομή και λειτουργία του κράτους, ανατρέποντας και αυτά τα μόλις προ πενταετίας αποφασισθέντα (ένα από τα οποία είναι και το άρθρο 24).

Το χρονικό διάστημα της πενταετίας, το οποίο θεωρείται από την επιστήμη ως το αναγκαίο για την αξιολόγηση μεσοπροθέσμων απλώς πολιτικών, δηλ. του κοινού νόμου, τείνει έτσι να παγιωθεί στην ελληνική συνταγματική πρακτική, ως ικανός χρόνος για τον αναπροσανατολισμό της εννόμου τάξεως προς την μία ή την άλλη κατεύθυνση. Το κυριότερο, όμως, είναι ότι η τόσο σοβαρή αυτή λειτουργία έχει αρχίσει να εκφυλίζεται σε μέσον για την εξουδετέρωση των άλλων δύο –πέραν της νομοθετικής- λειτουργιών του κράτους, ιδίως της δικαστικής, με κίνδυνο αλλοιώσεως του πολιτεύματος. Κινδυνεύει, δηλ., η αναθεωρητική λειτουργία να καταστεί το νομικό εργαλείο που χρησιμοποιείται για να καταστούν απρόσβλητες και ανεξέλεγκτες συνηθισμένες κυβερνητικές πολιτικές.

Ένα τέτοιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι και η περίπτωση του άρθρου 24.

Τι διακυβεύεται λοιπόν ειδικότερα με την αναθεώρηση του άρθρου 24;

Η πρώτη απάντηση είναι προφανής, αφού τα δεδομένα προκύπτουν από την επίσημη απογραφή των ελληνικών δασών του 1992 και τα στοιχεία που έχουν θέσει υπ’ όψιν μας οι αρμόδιοι δασολόγοι. Διακυβεύονται τουλάχιστον 40.000.000 στρέμματα δασικών οικοσυστημάτων, των οποιών η αρξαμένη εδώ και χρόνια καταπάτηση και οικοπεδοποίηση θα νομιμοποιηθεί και θα ολοκληρωθεί.

Η σημερινή αναθεώρηση αποτελεί την επισφράγιση μιας προσπάθειας αλλαγής του προορισμού του δασικού πλούτου της χώρας, η οποία ξεκίνησε εδώ και κάποιες δεκαετίες, προωθήθηκε επίμονα με νόμους και νομοσχέδια που συνάντησαν την σταθερή αντίδραση του ΣτΕ, προσέκρουσε, όπως φάνηκε στην προηγούμενη αναθεώρηση, στο λαϊκό αίσθημα και υποχώρησε προσωρινά.

Είναι μια προσπάθεια που βασίζεται σε δύο βασικούς νομιμοποιητικούς μύθους, στους οποίους αξίζει να αναφερθούμε εν τάχει.

Ο πρώτος μύθος είναι η υποτιθέμενη διάκριση μεταξύ δασών και δασικών εκτάσεων. Σύμφωνα με αυτόν, υπάρχει ουσιώδης ποιοτική διαφορά μεταξύ δάσους και δασικής εκτάσεως, η οποία δικαιολογεί την διαφορετική τους νομική μεταχείριση από απόψεως προστασίας. Δάσος είναι μόνο αυτό που γνωρίζουμε από τα παραμύθια και τις εκδρομές στους εθνικούς δρυμούς, τα ψηλά δένδρα με τους χοντρούς κορμούς και τα πυκνά φυλλώματα, στη σκιά των οποίων ζουν λύκοι, αρκούδες, ελάφια και άλλα μεγάλα ζώα. Δασική έκταση, από την άλλη πλευρά, δεν είναι παρά ένας ευφημισμός που περιγράφει ξερές και βραχώδεις εκτάσεις με αραιούς και χαμηλούς θάμνους και υποτυπώδη ζωή. Πρόκειται, βέβαια, για μια άποψη επικίνδυνα παραπλανητική, που καταδικάζεται από την επιστήμη της δασικής οικολογίας. Η επιστήμη δεν κάνει διάκριση μεταξύ δασών και δασικών εκτάσεων, αλλά ομιλεί περί δασικών οικοσυστημάτων, τα οποία έχουν ως κοινό χαρακτηριστικό τη ρύθμιση της οικολογικής ισορροπίας των στοιχείων του περιβάλλοντος, δηλ. νερού, εδάφους και αέρος.

medmeadowΗ διάκριση, όμως, αυτή υιοθετήθηκε και υποστηρίχθηκε κατάλληλα στην Ελλάδα, ακριβώς γιατί μεγάλο μέρος του δασικού πλούτου της, αφού πρόκειται για μεσογειακή χώρα, αποτελείται από τη λεγομένη μακκία βλάστηση, η οποία, όμως, όχι μόνο δεν αποτελεί δευτέρας κατηγορίας ή ήσσονος σημασίας δάσος, αλλά αντίθετα αναγνωρίζεται και προστατεύεται σήμερα διεθνώς ως οικοσύστημα τεραστίας οικολογικής αξίας με τη μεγαλύτερη βιοποικιλότητα. Παρ’ όλα αυτά, η αδόκιμη αυτή διάκριση εξακολουθεί να προβάλλεται, ακόμα και διά στόματος επωνύμων προσώπων, γιατί διευκολύνει την έξοδο των δασικών εκτάσεων από το αυστηρό καθεστώς προστασίας της ελληνικής εννόμου τάξεως.

Και μιλώντας για νομική προστασία, ερχόμαστε στον δεύτερο μύθο, του οποίου γίνεται επίκληση κάθε φορά που επιχειρείται με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, πλήγμα κατά των δασών.

Ο μύθος αυτός διατείνεται ότι τα δασικό ζήτημα έχει ανακύψει εξαιτίας της εμμονής του ΣτΕ σε μια αυστηρή και άκαμπτη στάση έναντι των δασών, η οποία στραγγαλίζει την οικονομική ανάπτυξη και ανατρέπει κεκτημένα δικαιώματα των ασθενεστέρων ιδίως τάξεων.

Τα πράγματα δεν είναι βεβαίως καθόλου έτσι. Η παγία θέση του έλληνα νομοθέτη, την οποία είχαν υιοθετήσει ανέκαθεν όλοι οι δασικοί κώδικες, ήταν ότι επιτρεπτή χρήση του δάσους είναι μόνον η κατά τον προορισμό του, δηλ. να υπάρχει και να λειτουργεί ως δασικό οικοσύστημα. Αποσπασματικές παρεκκλίσεις από τον κανόνα αυτόν επιτρέπονταν, πριν από το Σύνταγμα του 1975, μόνον δυνάμει νόμου χάριν δημοσίου συμφέροντος, λ.χ. αποκατάσταση προσφύγων, γεωργική αποκατάσταση κ.λπ. Δάση αποψιλούμενα για οποιοδήποτε λόγο, φυσικό ή ανθρωπογενή, εάν αυτός δε στηριζόταν σε ειδικό νόμο, ήταν υποχρεωτικώς αναδασωτέα.

Μετά το Σύνταγμα του 1975, η προστασία αυτή απέκτησε και συνταγματικό έρεισμα, απαγορεύθηκε δε εφεξής η αλλαγή χρήσης των δασών για οποιοδήποτε λόγο, πέραν των ειδικώς αναφερομένων στο Σύνταγμα λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτοί έχουν ερμηνευθεί αυστηρά από τη νομολογία. Κατά συνέπεια, κανείς δεν μπορεί να επικαλείται ότι κατέχει δάσος, το οποίο νομίμως αποψιλώθηκε προ του 1975, εάν δεν αποδεικνύει ταυτόχρονα ότι υπάρχει σχετικός νόμος που του επέτρεπε ρητώς την αποψίλωση αυτή. Και τέτοιες δεν είναι βεβαίως οι περιπτώσεις των οικοδομικών συνεταιρισμών με τις γνωστές παράνομες κατατμήσεις δασικών εκτάσεων, καταστρατήγηση των νόμων περί ρητινοσυλλογής κ.λπ.

Από το πάγιο και συνεπές αυτό καθεστώς προστασίας, στο οποίο οφείλουμε την επιβίωση του δασικού πλούτου της χώρας εν μέσω γενικής, κατά τα άλλα, καταστροφής του περιβάλλοντος, επιχειρεί να εξέλθει για μια ακόμη φορά η Ελληνική Πολιτεία. Αυτό δε θα ήταν κάτι το νέο, αφού το βιώσαμε μόλις πριν 5 χρόνια, με άδοξο τέλος για τους εμπνευστές του, δεδομένου ότι η απόπειρα κατέληξε στην ενίσχυση της προστασίας με την ενσωμάτωση του επιστημονικού ορισμού του δάσους στο Σύνταγμα.

Αυτό, όμως, που είναι νέο και αξιοσημείωτο, είναι η μέθοδος με την οποία επιχειρείται. Τα διδάγματα της προηγούμενης αναθεώρησης έδειξαν ότι μια κατά μέτωπον επίθεση στα δάση θα συναντήσει την αντίδραση των κοινωνικών φορέων, σήμερα πολύ περισσότερο από πριν, καθώς τα φαινόμενα της παγκοσμίου αλλαγής έχουν πείσει και τους πλέον επιπόλαιους για το μέγεθος της πλανητικής κρίσεως και το ρόλο των δασών στην οικολογική ισορροπία.

Επελέγη, λοιπόν, η οδός της καταστροφής του δάσους διά της δήθεν μείζονος προστασίας του (έτσι τουλάχιστον προκύπτει από την αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει τις κυβερνητικές προτάσεις). Πώς γίνεται αυτό; Με την υπαγωγή του δάσους στον χωροταξικό σχεδιασμό. Δεν είναι άλλωστε το ΣτΕ που επιμένει στο χωροταξικό σχεδιασμό ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του ’90; Να λοιπόν που επιτέλους εισακούεται και αφού η χωροταξία είναι πλέον της μόδας, υπάγονται σ’ αυτή και τα δάση.

Πρόκειται βέβαια για χονδροειδές τέχνασμα, που δεν ξεγελά κανέναν. Γιατί είναι γνωστό σε νομικούς και μη, ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός, δηλ. ο καθορισμός των επιτρεπομένων κατά χώρο και χρόνο χρήσεων γης, ξεκινά από εκεί που τελειώνουν τα απολύτως προστατευτέα οικοσυστήματα, εκείνα δηλ. των οποίων τη χρήση καθορίζει ευθέως το ίδιο το Σύνταγμα. Και αυτά είναι κατ’ εξοχήν τα δασικά οικοσυστήματα, ως προς τα οποία το Σύνταγμα παρέχει πλήρη ρύθμιση.

Πώς οριοθετούνται τα συστήματα αυτά, θα μας τα πει το δασολόγιο, το οποίο βεβαίως δεν υπάρχει, χάρη στην εσκεμμένη και ασυγχώρητη παράλειψη της Πολιτείας να συμμορφωθεί, εδώ και 31 χρόνια, στη συνταγματική επιταγή και τη σχετική απόφαση του ΣτΕ, οφείλει όμως να καταρτισθεί αμέσως. Τι μπορεί να γίνει μέσα στα δασικά οικοσυστήματα, και αυτό μας το λέει το ίδιο το Σύνταγμα, όπως είπαμε προηγουμένως. Κατά συνέπεια, δεν καταλείπεται έδαφος για χωροταξικό σχεδιασμό του δάσους από το νομοθέτη ή τη Διοίκηση. Όπου υπάρχει δάσος κοντά, μακριά, ή μέσα σε πόλη, πρέπει να αφεθεί να υπάρχει ως δάσος. Αυτό το γνωρίζει ασφαλώς ο αναθεωρητικός νομοθέτης. Με το πρόσχημα, όμως, του χωροταξικού σχεδιασμού, ανοίγει το δρόμο για τον καθορισμό εντός των δασών χρήσεων ασύμβατων προς τον προορισμό τους, οι οποίες θα οδηγήσουν μοιραία όχι μόνο στην καταστροφή τους, αλλά και στην έξοδό τους από τη δημόσια κτήση.

Και ερχόμαστε εδώ στο τρίτο διακύβευμα από την αναθεώρηση του άρθρου 24, το οποίο συνδέεται όχι πλέον με την καταστροφή του φυσικού περιβάλλοντος, αλλά με την υπονόμευση του χαρακτήρα του ελληνικού κράτους ως κοινωνικού Κράτους Δικαίου και Προνοίας, όπως ορίζει το Σύνταγμα.

Και τούτο γιατί τα δάση, εκτός από πολύτιμα οικοσυστήματα, αποτελούν και το βασικό κορμό της ελληνικής δημοσίας κτήσεως, δηλ. του κοινού των Ελλήνων, το οποίο θα κληροδοτηθεί στις επόμενες γενεές. Αυτό οφείλεται στον τρόπο περιελεύσεώς τους στο νέο ελληνικό κράτος με το Πρωτόκολλο του Λονδίνου, όχι διά καταβολής αποζημιώσεως στον Σουλτάνο, αλλά «πολεμικώς και δημευτικώς», δηλ. όχι ως ιδιωτική περιουσία του Δημοσίου, αλλά ευθύς εξαρχής ως δημοσία κτήση. Υπάρχει δηλ. ουσιώδης νομική διαφορά ανάμεσα στο καθεστώς των ελληνικών δασών ακόμα και από αυτά τα Ευρωπαϊκά δάση, τα οποία, από ιδιωτική περιουσία των φεουδαρχών, πέρασαν στην ιδιωτική περιουσία του μονάρχη και εντεύθεν στην ιδιωτική περιουσία του κράτους.

Έτσι λοιπόν, η αναμενόμενη συνέπεια της αναθεωρήσεως του άρθρου 24 δεν θα είναι απλώς η οικοπεδοποίηση των δασικών εκτάσεων που βρίσκονται σήμερα στα χέρια ιδιωτών, αλλά η οριστική έξοδος από τη δημοσία κτήση, και άρα η απώλεια για τις μελλοντικές γενεές των Ελλήνων, εκατομμυρίων στρεμμάτων δημοσίων δασών και άρα δημοσίας γης.

Η πορεία των πραγμάτων είναι απλή και διαγεγραμμένη. Αν επιτραπούν, μέσω του χωροταξικού σχεδιασμού, στις δασικές εκτάσεις άλλες χρήσεις, όπως οικιστικές, τουριστικές, έργων υποδομής κ.λπ., καθίστανται αυτές αυτομάτως ελκυστικές για τους επενδυτές, έλληνες και ξένους. Η πρόσφατη πολιτική του ελληνικού δημοσίου να αποξενούται παντοιοτρόπως, δηλ. με πωλήσεις, μετοχοποιήσεις κ.λπ., της ελληνικής δημοσίας γης, είναι δεδομένη και έχει ήδη εκδηλωθεί καθ’ όσον αφορά σε άλλα τμήματα της δημοσίας κτήσεως, όπως τα τουριστικά ακίνητα, κλπ., είναι δε βέβαιο ότι την ίδια τύχη θα έχουν σύντομα και οι δασικές εκτάσεις. Δε θα χαθούν, λοιπόν, μόνο τα δάση ως οικοσυστήματα, θα χαθεί για πάντα και η δημόσια γη επί της οποίας φύονται, και η οποία, υπό το παρόν διεθνές και ευρωπαϊκό καθεστώς προστασίας της ιδιοκτησίας, δεν θα είναι δυνατόν να ξαναγυρίσει ποτέ πίσω.

Το τελευταίο διακύβευμα από την αναθεώρηση του άρθρου 24 είναι παρεπόμενο, αλλά εξίσου σημαντικό, γιατί πλήττει καίρια την δομή και λειτουργία της ελληνικής δικαιοσύνης. Αφορά το γνωστό θέμα του Συνταγματικού Δικαστηρίου.

Έχουν ειπωθεί πολλά για το ξένο και ασύμβατο προς την ελληνική έννομη τάξη αυτό σώμα, που επιχειρείται να εισαχθεί με την παρούσα αναθεώρηση. Θα περιοριστώ μόνο να επισημάνω την άμεση σχέση του με το άρθρο 24, αφού η μέλλουσα να επιχειρηθεί υπαγωγή των δασών στο χωροταξικό σχεδιασμό θα γίνεται κατά περίπτωση με νόμους και διοικητικές πράξεις, οι οποίες αναμφίβολα θα αμφισβητηθούν δικαστικώς ως προς την συνταγματικότητα, και θα έχουν ανάγκη την ευλογία ενός δικαστηρίου για να σταθούν. Τέτοιο ρόλο δεν έπαιξε ποτέ, ούτε προβλέπεται να παίξει, το Συμβούλιο της Επικρατείας, εξ ού και η ανάγκη για τη δημιουργία ενός νέου, υπερτέρου δικαστηρίου, εξαρτημένου από την πολιτική εξουσία.

Τι προκύπτει από όλα αυτά τα παραπάνω; Ότι η αρμονία, η λογική συνοχή και η ασφάλεια του Δικαίου, στην οποία μας είχε συνηθίσει μέχρι την τελευταία πενταετία το Ελληνικό Σύνταγμα, δεν είναι σχήματα λόγου, ούτε νομικισμοί, και οι παλαιότεροι δεν ήταν ούτε άτολμοι, ούτε συντηρητικοί που τα διαφύλασσαν ως ιερά. Ο πειρασμός να χρησιμοποιήσει κανείς την υψίστη συντεταγμένη λειτουργία, την αναθεωρητική, για κοντόφθαλμούς ή πελατειακούς σκοπούς, είναι μεγάλος. Δεν πρέπει, όμως, να λησμονείται ότι η αναθεώρηση είναι ένα όπλο με πολλές αιχμές, που εύκολα μπορεί να πλήξει εκείνον που αποπειράται να το μεταχειρισθεί χωρίς το σεβασμό που του αξίζει._

Μαρία Καραμανώφ
Σύμβουλος Επικρατείας,
Μέλος Δ.Σ. του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος